财政包干制

建国以来，我国的财政体制在各个不同的历史时期进行了多次的改革和完善，经历了由高度集中、一灶吃饭到分级管理、分权分税的发展过程。沿着这条制度变迁的轨迹，从经济学的视角，运用经济学的方法，对其进行分析和研究，无疑会发现并总结出规律性的东西，从而对进一步理顺中央与地方政府间的财政关系产生积极的影响。

一、财政体制的变迁历程

（一）高度集中、统收统支的阶段（1950年－1952年）

建国初期，为了迅速制止通货膨胀，稳定物价，恢复经济，中央做出了《关于统一国家财政经济工作的决定》，要求统一全国财政收支，统一全国的物资调度，统一全国现金管理。之后政务院又了建国后第一个关于国家财政体制的文件，即《关于统一管理1950年财政收支的决定》，规定国家预算管理权和制度规定权集中在中央，收支范围和收支标准都由中央统一制定；财力集中在中央，各级政府的支出均由中央统一审核，逐级拨付，地方组织的预算收入同预算支出不发生直接联系，年终结余也要全部上缴中央。1950年的财政体制，基本上是高度集中的中央财政统收统支的体制，又称为收支两条线的管理体制。

1951－1952年间，随着国家财政经济状况的开始好转，为了调动地方的积极性，开始实行在中央统一领导下的初步分级管理，国家预算划分为中央、大行政区和省（市）三级管理。但是，在这种体制下，财权和财力仍然集中在中央，划归省级财政的收入只充抵原来的中央拨款，地方机动财力有限。因此，1951－1952年的财政体制基本上还是统收统支的办法，但在一定程度上开始向分级管理的体制过渡。

（二）划分收支、分类分成阶段（1953年－1957年）

1953年，我国进入第一个五年计划时期。随着大行政区机构的改变和撤销，县级政权的建立和健全，国家的财政体制也作了相应的改变，由原来的中央、大行政区、省（市）三级管理，改为中央、省（市）和县（市）三级管理，并划分了各自的财政收支范围。

1954年根据、邓小平同志的指示精神，开始实行分类分成办法，将财政收入划分为固定收入、固定比例分成收入、中央调剂收入三大类。地方预算每年由中央核定，地方的预算支出，首先用地方固定收入和固定比例分成抵补，不足部分，由中央调剂收入弥补。分成比例一年一定。

“一五”期间，财政体制虽然每年都有一些变化，但主要倾向仍然是在集中财力保证重点建设的前提下，实行划分收支、分级管理的财政体制。

（三）划分收支、总额分成阶段（1958年－1979年）

从1958年起实行“以收定支，五年不变”的财政体制。这次重大改革的背景是，“一五”期间建设的156项骨干工程已陆续建成投产，中央各部门所属的企事业单位数量剧增，难以做到有效监管。1956年4月在《论十大关系》中提出“中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”的论断，“以收定支、五年不变”的财政体制正是在这种思想的指导下设计的。它把三种收入（地方固定收入、企业分成收入、调剂分成收入）划归地方，分类分成，多收了可以多支，少收了只能少支。

1958年的财政体制改革，是建国以来传统体制下的第一次财政分权。但是由于财力下放过度，中央财政收支所占比重锐减，于是在1959年开始实行“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变”的财政体制，即各地的财政收支相抵后，收不抵支的部分由中央财政给予补助，收大于支的部分按一定比例上缴中央财政。从1959年到1970年，以及后来的1976年到1979年，“总额分成”的管理体制共存续了16年。

（四）划分收支、分级包干阶段（1980年－1993年）

为进一步调动地方的积极性，遵循“放权让利”的思路，从80年代初开始实行财政大包干的过渡体制。

1980年2月，国务院决定实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，其要旨是，把收入分成固定收入、固定比例分成收入和调剂收入，实行分类分成，财政支出主要按照企业和事业单位的隶属关系进行划分，地方财政在划定的收支范围内多收可多支，少收则少支，自求平衡。

1983年和1985年国家对国营企业实行两步利改税，企业由上缴利润改交税金，同时开征了几种新税，完善了税制体系。从1985年起财政体制也相应调整为“划分税种、核定收支、分级包干”。

1987年开始在全国范围推行承包经营责任制，财政体制在某些方面与之不相适应。1988年，根据财政经济生活中出现的新情况，开始全方位实行财政承包制。

财政包干体制使地方政府成为相对独立的利益主体，但它从本质上看仍未摆脱集权型的财政分配模式，没有从根本上解决中央与地方政府之间财力分配的约束机制与激励机制问题，但它与当时经济体制改革的方向是吻合的，为后来分税制财政体制的改革奠定了基础。

（五）分税制财政体制阶段（1994年至今）

为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，增强中央的宏观调控能力，从1994年开始改革财政包干体制，实行分税制财政管理体制。分税制的主要内容是“三分一返”，即在划分事权的基础上，划分中央与地方的财政支出范围，按税种划分收入，明确中央与地方的收入范围，分设中央和地方两套税务机构，建立中央对地方的税收返还制度。分税制体制改变了原来多种体制形式并存的现象，通过“存量不动、增量调整”的原则，既保证了中央财力不断增强，又有利于实现对现存关系的逐步平稳调整。

随着社会主义市场经济的发展，按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的弊端日益显现，制约了国有企业改革的逐步深化和现代企业制度的建立，客观上助长了重复建设和地区封锁，妨碍了市场公平竞争和全国统一市场的形成，不利于促进区域经济协调发展和实现共同富裕。为此，在分税制实施8年后即2002年，中央对分税制财政体制进行了较大的调整完善，改革按企业隶属关系划分所得税收入的办法，对企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。

二、财政体制的特征分析

（一）财政体制变迁的主线是由集中到分权。

通过上述对财政体制变迁历程的描述，我们可以看到，我国的财政体制改革，始终围绕着中央集权与地方分权的关系变化进行，可以说财政体制的变迁史，实际就是从集权到分权、从收权到放权的循环变化过程。图1给出了1953年到1998年中央与地方财政收入比重变化的面积图，图2则描述了1953年到1998年中央与地方财政支出比重的变化情况，通过图示我们可以更加清楚地看出这种制度变迁的主要脉络。

50年代基本上属于高度集中阶段，1953年中央级财政收入占全国财政收入的83.0%，中央财政支出占到73.9%.1958年的财政体制改革是我国建国来的第一次财政分权，尽管当年中央财政收入仍然占到80.4%，比1957年提高了6.9个百分点，支出比重却由1957年的71.0%骤降到44.3%.之后到60年代末仍然属于集中阶段，将1958年下放过头的权力逐渐收回，中央财政支出所占的比重总体上呈现出逐渐回升的趋势，到1968年达到60.7%.1969年以后国家再次实行以“块块”为主的国民经济管理体制，从1971年开始实行财政收支包干体制，扩大了地方预算管理范围，当年中央财政收入所占比重萎缩到16%，1975年达到最低点11.8%.有人把这个阶段的财政体制改革称为传统体制下第二次大规模的财政分权。

十一届三中全会后我国进行了又一轮的财政分权改革，由过去全国“一灶吃饭”，改为“分灶吃饭”，财力分配由过去“条条”为主，改为“块块”为主。“分灶吃饭”体制的实施，承认中央和地方财政各自的地位和利益，是迈向分级财政体制的重要一步。从1988年开始，我国全面推行财政承包制，运用边际增量分成的手段激励地方政府组织收入。这期间中央财政收入比重总体呈现下滑态势，由1985年的38.4%下降到1993年22.0%.1994年参照发达国家的经验，我国进行了较为规范的财政分权改革，即实行分税制的财政体制，中央财政收入比重突破了50%.分税制体制的实施，极大地刺激了地方组织收入的积极性，再一次导致中央财政收支呈现下滑态势，到1998年中央财政收支所占比重分别降到49.5%和28.9%.

（二）财政体制改革往往是一个非帕累托改进的过程。

所谓“帕累托改进”，就是指在存在经济无效率的情况下，若进行资源的重新配置，确实使得某些人的福利水平有所提高，而与此同时，其它人的福利水平却没有降低（至少是不变）。属于“帕累托改进”的改革是不会受到改革阻力的。在实践中，越接近“帕累托改革”的体制改革，所引起的利益摩擦和震动也越小，改革越容易推进。

财政体制规定了政府间的财政分配关系，对政府间的财政资源进行重新配置。因此，财政体制的改革，实质上是权力和利益的调整和再分配的过程。在这个过程中，或者是中央（或地方）财政收入的增加要以地方（或中央）财政收入的损失为代价，或者是部分省（市）财力的增加要以其他省（市）财力的减少为代价。即使通过财政体制改革最终能够使中央与每一个地方政府从中受益，但各方获益多少是不一样的，这就可能引起地方政府财力位次的升降，位次下降者也会感到自己受到了损失。2002年实行所得税体制改革时，财政部最初估计东部发达省市肯定会反对改革，而中西部省份应该支持改革，因为所得税改革的初衷就是要缩小地区差距，实现共同富裕，中央因改革所得税收入分享办法增加的收入将全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。出乎财政部预料的是改革方案也遭到了中西部省份的反对，因为所得税改革也同样集中了他们的部分财力由中央统一安排，对他们而言与其等待中央的转移支付还不如自己收取放到自己的腰包里放心。所以说，财政体制的改革往往是一个非帕累托改进的过程。

非帕累托改进意味着阻力，改革的设计者一般运用“补偿”的手段来减缓阻力推进改革。长期以来，我国的财政体制调整，基本上是用“基数法”确定体制的收支划转，从而保证了地方的既得利益。承认地方的既得利益是中央政府为了推行财政体制改革所采取的最大的补偿措施，很多人对这种补偿措施提出批评，认为基数的长期延续承认了原有分配结构中的不合理部分，使一次性体制受益或受损永久化，使财政体制的公正性大打折扣。

新制度经济学认为，制度变迁是一个渐进性的连续的演变过程，是通过制度在边际上的不断调整而实现的。我国财政体制的改革与新制度经济学的理论是吻合的，正是“增量改革”和“渐进式改革”这两大特点，才使得我国的财政体制改革顺利推进，稳步进行。在一个更加标准和优良的体制办法出现之前，通过保证既得利益、调节增量的手段，能够避免“鞭打快牛”的现象发生，在确保效率的前提下达到调节政府间财力状况的目的，符合我国渐进式改革的总体要求。通过这种承认既得利益的补偿措施，可以把“非帕累托改进”向着“帕累托改进”的方向转化。

（三）中央与地方“经济理性”的特征十分明显。

尽管我国是一个单一制国家，但中央政府与地方政府都没有摆脱“经济人”的本质属性，博弈味道十足。在建国之初实行高度集中、统收统支的财政体制阶段，地方便初显经济理性，迫使财政体制由集权向分权转变。实行分级管理后，作为本辖区人民利益代表的地方政府，更是运用各种手段与中央进行博弈。在博弈过程中，常常是中央政府处于劣势，以至于曾经出现了中央向地方借债度日的情况。

中央与地方的博弈在进行体制改革的时候会变得更加明显，甚至于表面化。分税制改革时，地方政府为了争取更多的返还基数，“疯狂”组织收入，1993年全国地方各项税收收入比上年增长37.98%，而中央级财政收入则比上年下降了2.25%，地方财政收入在全国收入中的比重比1992年一下子提高了6.1个百分点。所得税体制改革时，国务院文件决定所得税基数按2001年实际完成数计算，结果各地的所得税收入忽然非正常大幅攀升，财政部多次下文制止纠正，但地方政府丝毫不予理会，2001年全国地方企业所得税收入比上年增长了55.3%.尽管财政部、审计署派出检查组奔赴各地检查所得税的征管工作，但面对众多的博弈对手，财政部的检查也显得力不从心，最终只好利用行政权力改变游戏规则，不再以2001年决算数作为计算依据。

其实地方政府这种博弈行为是非常正常和理性的。地方政府具有“利益双重性”的特征，它在对上级政府负责的同时，也要为辖区内的居民服务。而且随着社会的发展进步，地方政府无论是出于为官政绩的考虑，还是迫于自身发展的压力，都必须更多地关注地方利益。作为一个理性的地方政府，有着地方预算最大化的主观要求，为辖区谋取利益最大化是它的根本方针。在这种思想指导下，积极争取自身利益才是常态，否则，如果每个地方政府都能够做到舍小家顾大家，舍地方为全国，那么，财政体制也就没有改革的必要了，建国初期的统收统支就是最佳模式。

（四）财政体制的法制化程度不高。

尽管说政府间的这种博弈行为是理性，但这种理性所导致的结果并不是体制改革设计者所期望的。如何解释这个问题呢？答案就是在体制变迁的过程中缺少制度框架对各级政府的行为进行约束，财政体制的法制化程度不高。

我国的财政体制经历了多次的反复变动，从1950到2002年的52年间，至少变动了19次，平均不到三年就变动一次，一直到现在也没有形成一个稳定的中央与地方的财政关系。这一方面是由于“摸着石头过河”，经验不足，新生事物不断出现，计划不如变化快。另一方面，也充分说明我国各级政府特别是中央政府对财政体制法制化的观念和认识还有待进一步提高。

财政体制的反复变动导致交易费用的增加。如同企业签订合同是为了节省交易费用一样，中央和地方政府由于缺少稳定的法律关系，要在信息搜集、基数谈判上消耗更多的交易费用。

如果将寻租理论运用到政府间关系上，我们会发现，多变的财政体制还可能导致“财政寻租”活动。财政体制改革就是利益的重新分配过程，地方政府为了不受损失甚至增加收益，会“跑部钱进”，进行游说、寻租。这种情况在多种财政体制同时并存、中央与地方进行一对一谈判时可能会更为普遍。制度变迁为寻租活动提供了更多的机会，预算体制的频繁变动，也无疑增加了寻租的可能性。

另外，体制的反复变动还会导致出现纳什均衡。在我国的财政体制改革过程中，中央政府起着主导的作用，可以利用行政权力进行强制性的制度变迁。在中央与地方的重复博弈中，体制规则的严肃性受到损害，地方政府对中央的不信任感进一步增强。为了避免在财政体制调整过程中受损，地方可能会采取各种手段（比如隐藏偏好，私自减免税，甚至故意增支减收加大赤字等），利用体制的漏洞和规则的空隙实现自身利益的最大化，最终陷入对博弈双方都不利的囚徒困境。

尽管中央政府在现行行政体制中处于较为有利的位置，可以强制变更中央与地方的游戏规则，而且我们也可以宽泛地认为游戏规则的变更决不是出于中央政府的一己私利，而是为了更好地进行宏观调控。但是，经验和理论分析都表明，这种短期的行为要付出相当的代价，后果非常严重。无论是中央政府还是地方政府，各自享有的权利与承担的责任都应该用法律的形式固定下来，并保持相对稳定。目前这种以行政而不是以法律为基础的政府间财政关系，必须有一个根本性的转变。

（五）转移支付具有明显的双轨制特征。

与国外政府间的转移支付主要是财政资金从上级政府转移到下级政府不同，我国转移支付制度的一个明显的特点就是政府间财政资金的转移是双向的，即一方面地方政府通过上解的形式向中央政府转移资金，另一方面中央政府则通过下拨的方式向地方政府转移财政资金。我国的转移支付中，有条件拨款约占20%，80%属于无条件拨款性质，其中中央对地方的税收返还又占到无条件拨款的80%左右。

由于税收返还是转移支付的主要部分，目前对转移支付的批评也主要集中在税收返还的设计方法上，认为税收返还并没有使中央的财力明显增强，一定程度上导致中央缺乏财力对地方进行一般性转移支付。实际情况则恰恰相反，税收返还集中地方财力的速度既出乎中央的预料，更出乎地方的预料。税收返还是按照1993年地方净上划中央数确定的，它肯定要小于地方上划中央“两税”。同时，税收返还的“1：0.3”设计意味着税收返还的增长速度远低于“两税”增长，对地方而言，经济越发展，“两税”增长速度就越快，“两税”与税收返还的差距就越大，中央集中的财力也就越多。从这一角度看，中央集中的财力将主要来自“两税”增长较快的发达地区，可以说税收返还制度在一定程度上起到了均衡地区间财力的作用，相关的实证研究也验证了这一观点。目前，地方在增量分配中所得比重的下降速度已经超过体制设计的预期，1994年“两税”增量中地方所得占到27%，1995年为25%，1996年为23%，1997年为21%，平均每年下降2－3个点左右。据此测算，10年之后这一比例将趋向于零，中央财政将集中起几乎所有的“两税”增量。

转移支付对受补政府（地方政府）会同时产生收入效应和替代效应。采用什么类型的转移支付形式要视转移支付的目的而定。如果对收益外溢的公共产品或服务（比如教育）进行转移支付，适宜采用有条件的配套拨款，因为配套拨款的价格（替代）效应会降低项目的成本，并直接诱导受补项目的发展。而无条件拨款常常把地方政府的税收努力程度考虑在内（比如我国目前的过渡期转移支付），因此能刺激受补政府提高自己本级财政收入的积极性。

一般而言，中央政府喜欢有条件的转移支付，因为这样可以强制提供更多指定的受补产品，而地方政府更偏爱无条件的转移支付，这样可以使地方的无差异曲线外移，从而得到更大的效用。尽管有人通过实证研究后认为，等额的有条件和无条件转移拨款所导致的“偏离效应”很少产生，但我们还是认为这种说法是站不住脚的，因为它无法解释当前地方特别是欠发达地区普遍存在的挪用专款现象。

三、财政体制的创新问题

制度创新是制度变迁过程中最为重要的阶段，没有制度创新的出现，制度变迁就不可能有实质性的演进。今后一段时期，财政体制应在以下方面有所突破和创新。

（一）进一步明晰政府间事权划分。50年来我国财政体制的改革主要侧重于财政收入体制的改革，随着分税制财政体制的实施，以及所得税体制改革的顺利进行，政府间事权改革的紧迫性已经凸显出来，并且已经成为进一步完善财政体制的瓶颈。更为重要的是，事权改革的滞后还动摇了收入划分改革的成果，因为根据事权、财权统一的原则，在事权尚不明晰的情况下进行的财权划分，显然是缺乏公正性的。因此，一方面要按照“不越位、不缺位”的原则来重新界定财政的职责范围。根据政府的职能转换，对过去越位的职责，例如，企业挖潜改造支出、企业亏损补贴等，要逐步退出；对尚不到位的职责，如基础科学、基础教育、社会保障、支农支出等要进一步加大财政支持力度。另一方面，在政府间事权划分上，应该根据“比较优势”原则，凡是地方具有比较优势的事权项目，原则上都应该划给地方。同时，中央与地方应该更多的强调彼此独立地行使职责，进一步减少中央对地方政府的干预事项，处理好中央与地方的分权制衡关系，走出“一收就死、一放就乱”的恶性循环。

（二）逐步建立规范的转移支付制度。从1995年开始，中央制定了《过渡期转移支付办法》，我国的转移支付体系进一步充实完善。1995年中央从收入增量中拿出20.71亿元，1996－1998又分别拿出34.65亿、50.21亿和60.54亿元用于过渡期转移支付。下一步，一是要进一步简化转移支付形式。对多种转移支付项目进行归并调整，力求建立一个透明、规范的转移支付体系。二是加强专项拨款的管理。在控制专款总量的前提下，优化专款结构，保证重点需要。同时，建立严格有效的专项拨款监督体系，确保专款能够专用。三是继续完善过渡期转移支付办法。科学选择测算因素，逐步规范技术方法，从而建立起激励和约束机制。四是进一步加大过渡期转移支付规模。目前中央通过分税制财政体制以及所得税体制改革，已经从地方集中了相当多的财力，具备了实施较大规模转移支付的条件。

（三）改革共享税制。我国的中央地方共享税包括增值税、企业所得税、个人所得税、资源税、证券交易税等。共享税的设计保留了财政包干体制的痕迹，具有浓厚的收入分成特征。共享税的这种特点表明当前我国的财政体制还是一种不彻底的分税制。税基分享制是一种国际通行做法，它的要旨就是税基由中央政府统一确定，不同层级政府共享税基，分率计征。即各级政府针对同一个税基分别按不同的税率征收各自的税收。税基分享制其实曾经在我国有过短暂的尝试和应用。1997年国务院曾将金融、保险企业缴纳的营业税在原5%税率的基础上提高了3个百分点作为中央税收，这就是税基分享的模式。税基分享制的最大优点是可以使中央和地方收入都能建立在收入随经济发展而自动稳定增长的良性循环的基础之上，使各级政府财政收入具有高度的可预见性，也使各级政府都拥有自己的主体税种成为可能。2002年所得税体制改革后，两个税务局的征税关系变得异常复杂，国税局和地税局都是既为中央征税又替地方征税，这有悖于我们的改革初衷。实行税基分享制后，地税只按照共享税中地方税率计征地方税收，国税部门只按照中央税率计征中央税，各征各税，同时又互相制约，从根本上理顺了国地税的关系。

（四）分割税收立法权。浙江省在2002年进行农村税费改革时为了减轻农民负担，鼓励农民发展特产农业，决定在全省范围内停征农业特产税。对此财政部相关司局急忙喊停，称地方没有税种的开征停征权。分税制的改革并没有解决合理划分中央与地方税收管理权限的问题，地方特别是省级政府要求给予调整地方税率甚至开征新税种自主权的呼声日渐高涨，浙江省的这个案例更是提醒我们税权改革应该提到议事日程了。税收立法权的分割可以从以下几方面着手：（1）税收立法权的分割只在中央与省级之间进行，不再下放到省以下；（2）中央税的开征、停征及税目税率调整权继续保留在中央；（3）属于地方税但对国家的宏观调控产生较大影响的税种，其开征、停征及税目税率调整权也要保留在中央；（4）其他主要对地方辖区内产生影响的税种，可由地方自行确定其开征、停征及税目税率调整；（5）地方在不侵蚀中央税基、不损害中央利益的前提下，可对区域性资源开征新税。

（五）政府间财政关系立法。与国际通行做法不同，我国的财政立法工作严重滞后，目前尚没有一部《政府间财政关系基本法》从法的层面对政府间的财政关系加以规范。财政体制的频繁变动，政府间事权的交叉以及政府间不合作的博弈行为（比如中央减免地方税、上级“点菜”下级“买单”、地方侵蚀中央税基等）莫不与此有着直接的因果关系。经过这么多年的改革和探索，我国中央和地方财政关系应该具有的基本框架和应该遵循的一般原则已经比较明朗，立法的时机和条件已经成熟，不宜再拖。《基本法》中应包括中央与地方事权与支出的划分，政府间收入的划分，各级的财政责任等。通过政府间关系的法制化，强化游戏规则约束，使政府间的博弈步入良性轨道，最终达到“双赢”的财政格局。

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